Объединение совместно с редакцией газеты «Недвижимость и строительство Петербурга» провели круглый стол посвященный обсуждению проекта новых региональных нормативов градостроительного проектирования

Город неоднороден, и кварталы исторического центра нисколько не похожи на продуваемые пространства Купчино. Застройщики считают, что региональные нормативы (РНГП) должны быть дифференцированы в зависимости от зоны: центр, спальные районы, пригороды. Чиновники рассуждают о «территориальной справедливости». Даже признавая правоту строителей и градозащитников, они уверяют, что приспособить РНГП к зонированию технически невозможно. Кроме того, для создания полноценных правил не хватает исходных данных. Почему не получается и как сделать, чтобы нормативами можно было реально пользоваться? В этих вопросах мы пытались разобраться в рамках «круглого стола».

Алексей Белоусов:

– В городе долго обсуждали целесообразность принятия еще первого варианта РНГП. Потом изменилось федеральное законодательство, которое позволило корректировать РНГП в рамках постановления правительства, а не закона. Сегодня проект такого постановления подготовлен — о нем мы и говорим.

К сожалению, ни первая, ни предлагаемая редакция нормативов не учитывают, что Петербург — не моногород. У нас есть исторический центр, спальные и пригородные районы, и равнять их под одну гребенку нельзя! Эти замечания строители высказывали неоднократно, но мы опять видим документ не для мегаполиса, а для поселка городского типа. Это принципиальное и одно из главных наших замечаний — необходимо разделить город хотя бы на три большие зоны.

Светлана Ершова:

– В Петербурге работа над РНГП велась с 2006 года. Над документом трудилось огромное количество профессионалов. Все попытки провести какую-либо дифференциацию по территориям не увенчались успехом. Здесь есть социальная и моральная проблемы. Разве 1000 человек в центре города не имеют таких же прав, как 1000 человек на периферии? Почему они должны быть ограничены в возможностях? Исполнительная власть должна дать жителям разных районов одинаковые права и гарантии (в частности, по обеспечению социальными объектами), что невозможно при территориальной дифференциации. С этим столкнулись разработчики первого варианта. Нормативы рассчитывали в целом на город, а размещение конкретных объектов регулируется другими документами, например, отраслевыми схемами. Так что говорить о такой дифференциации нецелесообразно.

Алексей Белоусов:

– Вы говорите о том, что уже сложилось. А мы — о новом строительстве. Нормативы в первую очередь касаются новостроек, а не того, что возведено при Петре I.

Светлана Ершова:

– С этой проблемой столкнулись все специалисты, не только госслужащие и депутаты, но и градостроители, экологи и инженеры. Они не смогли ввести эту дифференциацию. Где провести границы указанного зонирования? Какое обоснование должно быть положено в основу этой дифференциации?

Андрей Некрасов:

– А почему решили снизить норматив по плотности улично-дорожной сети?

Светлана Ершова:

– Сегодня это фактический показатель обеспеченности города дорогами. Градостроительный кодекс обязал в очень короткие сроки подготовить не только нормативы, но и их обоснования, а в этом основная сложность работы. Над поправками в этот раздел уже работают Центр транспортного планирования и Комитет по развитию транспортной инфраструктуры. Этот показатель (плотность УДС) будет увеличен. На последних заседаниях рабочей группы Законодательного собрания предлагались новые показатели, но никто их не обосновывал. В новом законе есть обоснования, они представлены профильными комитетами. Если в процессе применения нормативов возникает необходимость их корректировать, мы открыты для мониторинга, для обсуждения обосновывающих материалов, которые можно включить в документ.

Андрей Некрасов:

– Сколько у нас времени для внесения поправок и предложений?

Светлана Ершова:

– Градостроительный кодекс требует принятия новых РНГП до 1 января 2015 года. В первую очередь будет подписано постановление городского правительства о составе и содержании документа. А сами нормативы будут рассматриваться позднее. Проект можно утвердить не ранее, чем через два месяца после его опубликования. Значит у нас есть время, по крайней мере, до конца февраля.

Александр Карпов:

– Проблема настоящего обоснования встала только сейчас. Видимо, федерального законодателя тоже утомило, что все РНГП делаются путем переписывания советских СНиПов. Но законодательство требует и механизма расчета! Когда мы называем какой-то показатель, к нему должны прилагаться формула и алгоритм. Ту же плотность улично-дорожной сети можно определять тремя способами и получить разные значения. Мы также должны понимать, для чего используется тот или иной показатель: для подготовки Генплана или проекта планировки территории.

Я полностью поддерживаю принцип территориальной справедливости. Именно для этого и нужны дифференцированные нормативы. У нас есть центр, где доступность обеспечивается насыщенной сетью общественного транспорта. А есть Петродворцовый, Курортный районы, Кронштадт — там никогда не будет метро. И с точки зрения справедливости мы должны по-другому подходить к обеспечению этих удаленных районов социальными объектами.

А обоснования должны идти от статистики, но не только от текущих цифр, а от прогноза демографии, от каких-то моделей, на основании которых мы можем рассчитать транспортную доступность и т.д. Вот это звено полностью отсутствует. Сейчас в обоснованиях есть удивительные фразы: «По мнению такого-то комитета, должна быть вот такая обеспеченность».

Светлана Ершова:

– Не забывайте, что речь идет в основном об объектах, касающихся безопасности детей. Вы предлагаете первоклашкам ездить в школу на метро? Есть федеральные нормы, запрещающие пересекать дорогу по пути в детский сад. Вы хотите лишить жителей центра этой безопасности? Ваши математические модели неприемлемы на этом уровне планирования. Это уровень Генплана, где нет внутриквартальных дорог и нельзя вычислить, обходим ли мы забор на пути к детсаду. Так что это непрофессиональный подход.

Андрей Некрасов:

– Хорошо, но есть объекты с доступностью, например, в 60 минут. Когда включать секундомер? Когда из парадной вышел?

Светлана Ершова:

– Это показатели, которые традиционно использовались в градостроительстве. В течение часа независимо от пробок вы должны иметь возможность добраться до любого из объектов городского уровня (Мариинский театр, крупные больницы и т. п.). Если объект доступен за 30 минут — это районный уровень. Доступность обозначается теми самыми виртуальными радиусами обслуживания (других просто не предусмотрено пока). А если мы говорим о пешеходной доступности, то появляются жесткие ограничения федерального законодательства, связанные с безопасностью жизнедеятельности.

Дмитрий Синочкин:

– На многоквартирный дом длиной в километр нам нужно два детских сада или один? Если радиус их доступности по нормативу 500 метров.

Светлана Ершова:

– Все не так просто, как вам кажется. При определении местоположения объекта учитывается большое количество факторов.

Светлана Денисова:

– Само наличие нормативов делает нашу жизнь более понятной, а перед разработчиками стоит сложнейшая задача. Но достижение социального равенства представляется утопической целью. Я думаю, эта проблема решается возможностью выбора. Покупатели решают, где им проживать. Кто-то выбирает экологически чистые пригороды, а кто-то — проблемные с точки зрения экологии, но обладающие другими несомненными преимуществами центральные районы. Есть данность, с которой мы не можем не считаться. Это колоссальный по площади исторический центр. Здесь невозможно применять те же подходы, что и на окраинах.

Общий для всего города норматив ни к чему хорошему не приведет. Застройщики обязаны строить (и строят) огромное количество паркингов, которые не в состоянии продать: у покупателей просто нет таких денег. У нас на руках огромное число нереализованных парковочных мест, а улицы переполнены автомобилями. Давайте решать проблемы так, как их можно решить. Если люди ездят на «ржавом железе» и готовы хранить его на улице, надо дать им эту возможность. Если покупают квартиру в Красносельском районе, далеко от метро, то делают это не от хорошей жизни. Они вынуждены пользоваться личным транспортом, поскольку общественный не обеспечивает их потребности. Но дорогую машину, а тем более парковочное место — купить не могут.

Дмитрий Некрестьянов:

– РНГП — это не какой-то высокий уровень абстракции. Нормативы нужны, прежде всего, для того, чтобы делать проекты планировки территорий. Нам надо понять, где в конкретном квартале дома, где школа, садик, улично-дорожная сеть, пожарное депо и т.д. Я даже не беру исторический центр — есть просто застроенные территории. От того, что мы напишем в нормативах, что там дорог должно быть больше, ничего не изменится! Новую дорогу можно построить, только снеся что-нибудь. Чтобы соорудить детский сад, даже если под него участок зарезервирован, также понадобится ППТ. Чтобы он соответствовал нормативу, вместо детского сада придется нарисовать дорогу. И потом — что такое население в 1000 человек? В Курортном районе столько людей проживают на территории в 15 раз большей, чем в Центральном? В любом случае РНГП надо делить на три элемента. Первый — это уже застроенные территории, при любом новом строительстве мы не должны подойти к какой-то критической отметке. Если норматива не достигнуть, то, например, жилье возвести не получится, и надо с этим смириться. Второй — это новые территории, которые надо формировать по новым правилам. Нет смысла делать дорожную сеть, которая заведомо создаст в будущем проблемы. Здесь должны быть идеальные нормативы с учетом будущего. И третий — исторический центр. Не надо создавать иллюзий, если там ничего строить нельзя. Будем ждать, пока здания будут медленно падать одно за другим.

Надо понять из чего мы исходим. Тысяча жителей — это абстрактно. Среди наших клиентов много богатых людей. Все зарегистрированы где-нибудь на проспектах Просвещения или Науки, а живут в центре. Считать 1000 горожан, основываясь на регистрации,— это не имеет ничего общего с реальностью.

Игорь Водопьянов:

– С точки зрения практика, мне вот все равно, какое законодательство. Только одна просьба. Можно его некоторое время не менять? А то я его соблюдать не успеваю. Один проект планировки шесть лет уже согласовываю, а другой — три. В Англии была такая ситуация, и там на два года объявили мораторий на прием любых законодательных актов. Это единственный вариант — сказать «стоп» и попробовать пожить по действующему законодательству, а потом уже что-то менять.

Виктория Цытрина:

– По сути, у разработчиков недостаток статистики, который они компенсируют какими-то странными данными комитетов и управлений. Мы не понимаем, как эти управления могут этими сведениями в принципе обладать. Самый интересный показатель — динамика демографии. Ее представило управление Комитета по экономической политике. Откуда у него данные по демографии?

Светлана Ершова:

– Видимо, комитет в рамках разработки стратегии развития города заказал демографический прогноз.

Виктория Цытрина:

– Если речь идет о том, чтобы пересчитать население, посмотреть, в каких районах сколько людей живет, в чем они нуждаются, то в этом мы можем помочь. Если после этого поменяете свое представление о минимальных нормативах, мы с удовольствием это сделаем. Но в любом случае основная цель таких документов — не достижение всеобщей социальной справедливости, а реализация государственной функции в части определения потребностей населения.

Дмитрий Синочкин:

– Представители Комитета по экономической политике говорили, что в демографическом прогнозе в основном учитывалась миграция, а естественный прирост минимальный. Но мне не очень понятно, как уверенно можно прогнозировать миграцию на три — пять лет, не говоря уж о десятилетии.

Игорь Водопьянов:

– Мне кажется, здесь какая-то ошибка вкралась. И закончится, как в 1990‑х, когда пустующие детские сады распродавали.

Светлана Ершова:

– Чтобы не повторилась такая ситуация, нужны обосновывающие материалы, которые должны полагаться, в первую очередь, на демографические данные, в том числе прогнозные.

Александр Карпов:

– Это прогноз на город, он не имеет никакого отношения к конкретным районам. У нас есть зоны активной застройки в Ленобласти, на границе с Петербургом. Семьи сдают детей в городские детские сады по дороге на работу — там всегда будет «перегруз». И есть коттеджные поселки в Курортном районе, где дети просто не ходят в муниципальные садики.

Если мы почитаем федеральный закон, то от РНГП он требует регулировать совсем другое. Но нам проще переписывать с советских СНиПов.

Я поддерживаю идею дифференциации, но более сложной. Центр, «спальники» и пригороды — это только первое приближение. Она должна учитывать тип застройки, наличие крупных проектов за границей города.

Владимир Аврутин:

– Комитет по экономическому развитию — единственный комитет, который не согласовал новый вариант РНГП. Они не согласны со многими цифрами, в частности с количеством мест в детских садах. Действующие и предлагаемые нормативы мало чем различаются. Что с теми, что с этими работать нельзя. Они более или менее подходят для пустой территории. Если возникают маленькие кварталы или пригородные территории с низкой плотностью застройки — не получается их применить. Нельзя обвинять градостроительное сообщество в непрофессионализме. Ведь оно когда-то разработало отдельные территориальные строительные нормы для центра и для периферийных районов. И было в свое время задание подготовить такие ТСН по пригородам. Предполагалась трехуровневая система, которой сегодня нет. Я поддерживаю коллег — дифференциация должна быть.

Отдельная тема — подход к расчету мест в детских дошкольных учреждениях. Я в корне с ним не согласен! В советских нормах было трехуровневое обслуживание: повседневное, эпизодическое и т.д. Сейчас есть показатели доступности, разделенные на пять групп: 300 метров, 500 метров, 1000 метров, 30 и 60 минут. Основной объем ППТ делается на небольшие кварталы, и получается, что в них в обязательном порядке должны быть только детские сады и школы. Например, все спортивные объекты — это 30 минут.

Сейчас еще одна новация от Комитета по здравоохранению — обязательные кабинеты врачей общей практики. Это неочевидный выход. В каждом квартале будет, например, выделено 100–150 кв.м для такого кабинета, но поликлиники вовсе пропадают. А такого показателя, как доступность, например, диагностических центров, — нет.

Получается большой провал. Есть Генплан, где определены только самые крупные объекты, без поликлиник, школ и объектов культуры. А дальше — проекты планировки. Пропадают все объекты с доступностью в 30 и 60 минут — их нет ни в одном обязательном документе. Меня как проектировщика это больше волнует, чем обязательные 55 мест в детских садах на 1000 жителей. Причем в эти 55 мест включены объекты городского уровня, такие как, например, оздоровительные и специальные садики. Если их не учитывать, то получится примерно 43 места на 1000 человек.

Кстати, затраты города на создание детсадов и их эксплуатацию гораздо выше платы, которую вносят родители. Получается, что люди, чьи дети посещают детский сад, получают от государства огромную дотацию. А те граждане, чьи дети в садики не ходят, денег не получают и только тратят сами. Этот факт надо признать. Во многих городах России есть норма о том, что, если ребенок не ходит в детский сад, родители получают компенсацию. Моментально развивается рынок частных садиков.

Давайте вернемся в нормативах на 35 мест и дадим семьям выбор — воспитывать ребенка дома или отдать в детсад.

Сейчас цифры опираются на советские нормативы. Давайте посмотрим актуальную статистику. Бессмысленно выдавать показатель, который складывается из демографии и процента посещающих детские учреждения. В зависимости от района он может в три раза различаться.

Виктория Васильевская:

– Я хочу сказать о методике подхода к созданию РНГП. Я бы открыла карту и посмотрела, накладываются ли на нее желаемые показатели. Мы увидим, что в центре для новых школ придется выкупать участки у собственников. Это надо учитывать. Или нормативы водоснабжения — даже в советских СНиПах они различались в зависимости от того, как оборудовано жилье. Почему мы сейчас закладываем одну цифру? Мы также должны исходить из того, что нужно людям в конкретном месте. Понятно, что за какой-то уникальной услугой они поедут в центр города.

Игорь Водопьянов:

– Я понимаю, что есть сложности в рамках маленьких кварталов. Но мы начали в чистом поле. Как-то получили градпланы участков, предусмотрели кабинеты врачей и зачем-то даже библиотеку. Начинаем строить школы и детские сады. Местные власти говорят, что денег на выкуп кабинетов врачей и библиотеки нет. Предлагают, чтобы мы эти объекты им подарили. А сейчас мы перешли с 35 мест в ДДУ на 1000 жителей на 55 мест. Расчеты показывали, что 35 спиногрызов — это дополнительная нагрузка в стоимости «квадрата» в 6000 рублей, а 55 — уже 10000 руб. С учетом того, что произошли «легкие неприятности» с рублем, удорожание строительства составит 25%. Так мы выходим на себестоимость 70000 рублей — а кто это будет покупать? Можно много говорить хорошо или плохо, но когда в столбик начинаешь считать, все становится понятно.

Дмитрий Синочкин:

– Понятно, что, пока обеспечение социальными объектами было задачей государства, нормативы никого не заботили. Сейчас эти функции последовательно перекладывают на застройщиков. Получается, мы государственными нормативами пытаемся предписать строителям затраты на ближайшие 10 лет — естественно, возникают вопросы к обоснованиям.

Светлана Ершова:

– Объекты, собственно, и разделены по частоте использования. Никто не мешает проектировщикам часть объектов размещать в квартале, часть — за его границами, но не более чем в 30 минутах пешеходно-транспортной доступности. Я понимаю, почему проект вызывает такое неприятие. Он действительно очень осложняет жизнь проектировщиков и нашу, в том числе при разработке Генерального плана. И у Владимира Аврутина в свое время не получилась дифференциация. Ни в одном проекте РНГП этого не вышло. Так что нынешний подход единственно возможный. Если кто-то сможет описать это иначе, это только приветствуется.

Алексей Белоусов:

– Застройщики просто взяли и подсчитали, сколько реально живет людей в построенных ими кварталах. Не прописано, а именно проживает — это достоверная статистика, собранная управляющими компаниями. Выяснилось, что в центре города на одного человека приходится 80 кв.м. Мы предлагаем сделать хотя бы 40 кв.м. Вы говорите, что это невозможно, что вы иначе считали. У нас же цифры есть.

Светлана Ершова:

– Это компромиссное решение между чиновниками и депутатами, которые вообще требовали норматив в 18 кв.м на человека. Алгоритм расчета прост: чем ниже норматив, тем больше население, значит, надо больше мест в социальных объектах. 18 кв.м — социальная норма предоставления жилья, и ее не учитывают при планировании. Как и норму, которую предлагало строительное сообщество — 40 кв.м. Откуда эта цифра, на какой официальной статистике она базируется? При подготовке РНГП мы должны оперировать официальными данными. У вас данные не по всему городу, не по всем объектам, и поэтому их нельзя применять при планировании. А наши цифры опираются на данные «Петростата» и прогноз Комитета экономического развития.

Виктория Цытрина:

– Мы готовы предоставить информацию. Если мы рассмотрим жилье, которое было сдано в прошлом году, и посчитаем, сколько там «квадратов» приходится на одного жителя, это будут достаточно достоверные данные? Или пусть это сделает государственный орган.

Андрей Некрасов:

– Все же получается, что для создания хороших нормативов просто не хватает исходной информации.

Светлана Ершова:

– Мы готовы принять к рассмотрению сведения от застройщиков, но надо понимать, что это будут данные не по всем компаниям.

Алексей Белоусов:

– Мы вам по всем компаниям дадим.

Андрей Некрасов:

– В спальных районах сколько «квадратов» на жителя приходится?

Виктория Цытрина:

– Около 40.

Ольга Михальченко:

– Последние данные по нашим проектам, реализованным на юго-западе города, дают цифру около 40 «квадратов». Мы готовы представить информацию и по квартирографии, и по количеству комнат, с возрастными характеристиками проживающих.

Александр Карпов:

– Еще про транспортную доступность. Сегодня Центр транспортного планирования может рассчитать доступность только для автомобилей. Для общественного транспорта, в том числе для метрополитена, модели нет. Если мы честно признаем эти проблемы, то просто закажем это исследование, и застройщики получат показатели доступности своих жилых комплексов до любого объекта инфраструктуры.

Дмитрий Синочкин:

– Получается, что буквальное применение нормативов породит дальнейшее повышение себестоимости за счет детских садов и школ, которые застройщики и так возводят, а теперь еще и дороги добавятся — примеры уже есть.

Светлана Ершова:

– Это финансовые вопросы, за которые не могут отвечать градостроители. Формирование бюджета — это не вопросы РНГП.

участники «круглого стола»

Светлана Ершова, д.э.н., профессор, начальник управления научно-методического обоснования градостроительного развития СПбГКУ «НИПЦ Генплана Санкт- Петербурга»

Алексей Белоусов, вице-президент НП «Объединение строителей Санкт- Петербурга»

Александр Карпов, директор Центра экспертиз «ЭКОМ»

Виктория Васильевская, заместитель генерального директора ИТП «УРБАНИКА»

Владимир Аврутин, заместитель генерального директора по градостроительной деятельности ООО «Институт территориального развития»

Дмитрий Некрестьянов, к.ю.н., партнер, руководитель практики по недвижимости и инвестициям АБ «Качкин и Партнеры»

Ольга Михальченко, директор по развитию «ЛСР.Недвижимость — Северо-Запад»

Светлана Денисова, начальник отдела продаж ЗАО «БФА-Девелопмент»

Виктория Цытрина, директор юридического департамента ГК «Эталон»

Игорь Водопьянов, руководитель УК «Теорема»

Андрей Некрасов, редактор отдела «НП», модератор

Дмитрий Синочкин, шеф-редактор «НП», модератор

Источник: газета «Недвижимость и строительство Петербурга»